呼和浩特市经济学会副会长、副教授 赵海荣

摘要：呼和浩特市政府的《关于推动西部城区一体化高质量发展的意见》，不仅规划了城市发展空间，同时也注重了产业规划。在实现东西部城区一体化高质量发展的过程中，能够使产业和城市之间产生良性互动机制，在经济发展过程中能互相提升，实现产城高度融合，使西部城区成为呼和浩特市“新的经济增长极”。

关键词：产城融合 一体化建设 城市发展

近年来，国家层面实施和推进的一系列战略措施，如“一带一路”、“中国制造2025”、“互联网+”等使得我国的产业结构不断优化和调整。十九大提出的实施区域协调发展战略，对建设新型城市、促进产城融合发展起到了重要的推动作用。随着呼和浩特市政府规划的《关于推动西部城区一体化高质量发展的意见》的实施，使得产城高度融合成为产城一体化的重要方向 。

一、产城融合一体化建设的意义

产业建设是地区经济发展的突破口和关键所在，因此在一体化的规划设计过程中，要将产业规划研究与空间规划设计进行一体化考虑，将产业规划作为一体化规划设计的前提和重要环节，使产业规划在一体化城市规划设计过程中起到重要的导向作用，在这一设计规划下，产业的发展可以发挥区域空间优势，同时城市空间要满足产业发展的需求。通过对规划区域主导产业进行定位，针对不同的产业对用地规模、道路系统、配套服务设施和市政工程方面的要求，通过合理的产业选择、建设布局、产业规模、产业开发策略等，在促进城市经济增长的同时，减少产业发展对城市生态系统的不利影响，从而提升城市和区域的竞争力 。

在空间规划过程中，将城市规划和城市设计紧密结合，两者相互依存、相辅相承，共同服务于城市建设。城市规划过程中包含有对城市空间特征塑造的思考，比如城市的用地布局、路网结构、市政设施等；城市规划环节在宏观控制层面上确定城市的规模和发展方向，城市设计贯穿于城市规划的全过程中。城市规划的平面布局图，是城市设计进行城市三维空间环境塑造的基础依据和前提，对城市空间的塑造与安排，可反馈回来对平面布局进行完善、补充和调整。

在呼和浩特市西部城区一体化高质量发展的城市规划设计中，将城市设计与城市规划同时考虑，实现同步互动进行，使城市设计在较早的规划阶段介入，将设计理念与构想，通过城市规划这个空间载体予以实现。

因此，西部城区产城融合一体化城市规划流程如图1所示：

图1  西部城区产城融合一体化城市规划流程

二、产城融合一体化发展互动机制

产城融合一体化发展既是一个过程，又是一种状态 。我们在城区一体化发展过程中，要始终坚持做好产业研究与空间规划的联动工作。产业发展会引起城市功能的变化，从而对城市规划空间提出新要求；同时空间规划也制约和引导着产业的空间布局，影响着产业发展的性质和方向，进而对产业规划形成了较大的推动作用。

1、产业结构优化促进城市发展

从城市发展的轨迹看，产业是城市经济社会发展的核心，是推动城市发展的重要力量；产业是带动人员、经贸往来，促进社会、文化等诸多方面互动交融的重要载体，使有形产业要素（产业空间、原料、劳动力等）与无形产业（技术、制度、市场等）要素实现自由流动；产业链的延伸不仅对城市空间提出新的要求，同时对成熟市场、技术、资金、人才体系等也有新的要求，也促成了产业的升级，因此产业是提高城市竞争力的有力保障。 

“有城无产”的城市定位是以居住和服务功能为主，部分开发建设了旅游设施。由于少有产业功能，因此不能提供足够的就业机会，丧失了对人员、技术、资金等的吸引力，没有产业的城市就没有要素集聚能力。政府的巨额投资 “造城”结果只能是“空城”、“鬼城”。

2、城市空间制约着产业结构优化升级

城市的出现是人类走向成熟和文明的标志，也是人类群居生活的高级形式 。城市的发展是产业结构不断转型升级和空间职能不断完善的过程 。在城市的形成和发展过程中，城市产生了巨大的聚集功能，城市空间结构演变是城市职能更替和资源要素重组的过程，制约着产业结构转型升级。随着城市化进程不断加快，城市逐渐成为资源要素和产业集聚的最重要空间支撑 ，因此可以说城市的集聚能力在很大程度上影响产业结构转型升级。城市功能的合理定位、区域优势、基础设施以及在区域整体中的属性和地位，往往决定着城市产业结构优化的方向和内容 。

以包头市为例，在城市规划制定中，只考虑了城市的功能而没有考虑城市和产业之间的协调发展，没有给产业发展留下足够的空间，导致整个包头市被冶炼厂、钢铁厂、水泥厂和电厂包围，城市的发展环境受到严峻挑战。而现如今越来越多的城市发展的实例表明，通过对规划区域主导产业进行定位，针对不同的产业对用地规模、道路系统、配套服务设施和市政工程方面的要求，通过合理的产业选择、建设布局、产业规模、产业开发策略等，在促进城市经济增长的同时，减少产业发展对城市生态系统的不利影响，从而提升城市和区域的竞争力 。比如新加坡意识到重点发展石油化工产业时，选择裕廊工业区南部的7个小岛，通过填海建成了如今的裕廊化工岛，使新加坡发展成为东亚地区的三大炼油中心之一。

三、产城融合一体化发展建议

《国家发展改革委办公厅关于开展产城融合示范区建设有关工作的通知（发改办地区[2015]1710号）》发出之后，各地的产城融合示范区建设工作迅速展开，为我市实现产城融合一体化良性发展提供了有益的借鉴。

1、实现东西部城区产业协同互动发展

产业协同与东西部城区联动发展是相互作用、彼此影响的，具有显著的互动机制。产业协同可以通过产业空间布局、竞争合作功能以及要素共享等推进东西部城区经济联动协同；东西部城区联动又可以通过城市空间布局协调功能、经济体系运作和经济发展一体化融合等要素，促进两大空间产业协同发展。

产业协同对东西城区联动发展的作用机制包括空间协作功能促进空间布局优化、竞合效应带动经济体系有序高效和要素共享效应推进经济发展融合。产业协同可以使不同产业部门依据自身的发展空间进行布局，形成的产业空间布局不仅具有分工合理、高效运作的特点，还具有不同的空间特点、功能定位的产业布局。因此在充分发挥各产业子系统和要素的比较竞争优势的基础上来参与区域产业合作分工，实现产业空间优化效果；同时比较竞争优势的发挥使得产业资源要素得以高效利用，城市产业部门协同能力和产业链条衔接更强，东西部城区经济体系运行也由无序低效转向有序高效；依托产业协同促进产业要素的自由流动与共享，促使东西部城区产业发展的地理空间和市场隔离被打破，推动产业结构优化调整，进一步提升东西部城区间的产业分工合作水平，继而带动其他类经济要素自由流动与结合，实现东西部城区间市场的一体化融合。

产业协同对东西部城区空间联动的作用机制如图2所示。

图2  产业协同对东西部城区空间联动的作用机制

东西部城区联动发展可以搭建各经济子系统和要素的有机联系，降低各要素发生作用的机会成本，形成流动顺畅、高效运作的经济市场环境，促进产业要素充分与自由流动；同时可以促进经济要素归属从二元空间向一元空间整合，以整个城市为空间整体对经济要素进行分配，在经济空间主体的比较优势作用下，实现专业化分工，实现产业功能的高效组合与配置，推进整个城市产业运作效率水平的提升；在两大空间的制度体系趋同、市场体系一体的发展过程中，使得两大空间的经济社会联系紧密，在比较优势的作用下，进行分工合作，构建联系紧密、协作互动的经济合作机制，逐步实现经济一体化融合。

城区联动对产业协同的作用机制如图3所示。

图3  东西部城区联动对产业协同的作用机制

2、引入社会资金解决产业园区运营困境

有研究表明，产业园区建成后在运营一段时间后都会遇到一个资金不足、产业规模小的瓶颈期，绝大多数的原因是被招商引资的企业使用完了园区的优惠政策后撤资走人造成的。因此，在这一时期若有相关配套措施和资金解决方案，园区后期就能进入良性健康有效的发展期，一旦不能突破瓶颈，园区就陷入僵尸状态，我国大部分死掉的工业园区就是因为没有过了这个坎。

而PPP（Public-Private-Partnership）模式的出现，为政企建立长效合作机制提供了一个有益的探索。长期以来，社会资本运营方只针对短期有利可图的项目，缺乏长期运营资金的支持，而PPP模式既寻找到了政企长期合作的有效均衡发展机制，也解决了社会资金缺乏束缚和缺乏激励的困惑。

在产城融合一体化发展过程中，我国先后产生了三批PPP模式，例如亳州谯城区产城融合示范项目采用的“PPP+产业”模式 ，将园区运营纳入25年以上的PPP项目，使得政府和社会资本都将目光放在长期利益上，企业不追逐短期利益，政府也很难追求到短期的速效政绩。在这种模式下政企双方的利益趋于一致，就能够各显其能，在产业园区的整个生命周期发展之中勠力同心，着眼于长远的规划和稳定的运营，从开发到招商到城市与产业的运营，共同来制造多个发力点。一旦这种长期均衡的发展机制建立起来，投资各方（区域、政府、企业、产业）就能实现共赢获益，最终真正实现“产城融合、产城一体”。

产城融合的一体化发展思路是城市历史的主流，特别是在鼓励存量调整结构的新经济态势下，产城融合可以实现最经济、最捷径以及最稳重的适配方案，实现就近的供给和需求对接，综合提升人居环境、商业环境、城市物流效率、产业地标、城市品牌运营、人力资源等的有效利用等。

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